성남 대장동 개발사업의 지배구조 왜곡과 의사결정권자의 법적·행정적 책임 소재에 관한 심층 연구 보고서

성남 대장동 개발사업의 지배구조 왜곡과 의사결정권자의 법적·행정적 책임 소재에 관한 심층 연구 보고서

대장동 개발사업의 공공성 명분과 구조적 변질의 기원

성남시 대장동 개발사업은 대한민국 도시개발 역사에서 공공의 이익 환수라는 명분과 민간의 이익 극대화라는 현실이 극단적으로 충돌한 사례로 기록된다. 본 사업의 기원은 2004년 LH(한국토지주택공사)가 추진하던 공영개발이 무산된 이후, 민간 개발업자들이 결탁하여 사업권을 획득하려 했던 시기로 거슬러 올라간다. 2010년 이재명 성남시장이 취임하면서 대장동 개발은 지자체 주도의 공공개발이라는 새로운 국면을 맞이하게 된다. 당시 성남시 행정부는 개발이익을 성남시민에게 환원하고, 도시계획의 주도권을 지자체가 행사해야 한다는 논리를 바탕으로 성남도시개발공사(이하 공사)의 설립을 추진했다.

그러나 이러한 공공개발의 명분은 사업 추진 과정에서 지배구조의 비정상적인 왜곡을 통해 민간 업자들에게 천문학적인 이익을 몰아주는 구조로 변질되었다. 그 중심에는 공사 내에서 무소불위의 권한을 행사했던 유동규 전 기획본부장이 존재하며, 그의 전권 행사는 상급 의사결정권자의 묵인이나 적극적인 위임 없이는 불가능했을 것이라는 의혹이 끊임없이 제기되어 왔다. 특히 초대 공사 사장이었던 황무성의 갑작스러운 사직과 그 이후 전개된 유동규 중심의 '별동대' 운영은 공공의 견제 장치가 어떻게 무력화되었는지를 보여주는 결정적인 지표로 분석된다.

황무성 초대 사장의 강제 사직과 지배구조의 공동화

대장동 개발사업의 사업자 공모와 협약 체결이 임박했던 2015년 초, 성남도시개발공사의 공식적인 수장이었던 황무성 사장이 임기 도중 석연치 않은 이유로 물러나게 된다. 이는 대장동 사업의 공공적 통제권을 상실하게 만든 첫 번째 단추로 평가받는다.황 전 사장은 당시 성남시 수뇌부와 유동규 본부장의 지시를 받은 유한기 전 개발사업본부장으로부터 지속적인 사퇴 압박을 받았다고 주장해 왔다.

사퇴 종용의 메커니즘과 배후 의혹

2015년 2월 6일 발생한 황무성 사장에 대한 사퇴 압박은 단순한 인사권 행사의 범위를 넘어선 것으로 나타난다. 공개된 녹취록에 따르면 유한기 전 본부장은 황 사장의 집무실을 세 차례나 방문하여 "시장님"(이재명)과 "정 실장"(정진상)을 언급하며 사직서 제출을 강요했다. 유한기는 "공적이 있고 그런 사람도 다 갔다"며 황 사장을 압박했고, 결국 당일 밤늦게 사표를 받아냈다. 이러한 과정은 공사 내부의 정상적인 인사 절차를 무시한 채, 대장동 사업의 핵심 설계자들인 유동규와 민간업자들의 요구를 관철하기 위한 장애물 제거 작업이었다는 분석이 지배적이다.

유한기 전 본부장은 이후 논란이 불거지자 황 사장이 당시 사기 혐의로 재판을 받고 있었기 때문에 공사의 명예를 위해 사퇴를 권유한 것이라고 해명했다. 그러나 법조계와 공사 관계자들의 증언에 따르면, 당시 유한기나 유동규가 황 사장의 재판 사실을 인지하고 있었다는 증거는 희박하며, 녹취록상에서도 재판 관련 언급보다는 상급자의 의중을 전달하는 데 주력했던 정황이 뚜렷하다. 결과적으로 황 사장의 퇴진은 유동규 전 본부장이 사장 직무대행으로서 전권을 행사하며 대장동 사업을 독단적으로 이끌 수 있는 환경을 조성해 주었다.

황무성 전 사장의 사기 혐의 재판 경과와 시사점

황무성 전 사장이 재임 중 사기 혐의로 기소되어 재판을 받았다는 사실은 성남시 수뇌부 측에 사퇴 요구의 사후적 명분을 제공했다. 황 전 사장은 2013년 9월 초대 사장 취임 전 이미 사기 혐의로 고발된 상태였으며, 2014년 6월 검찰에 기소되었다. 그는 우즈베키스탄 공사 수주와 관련하여 건설사로부터 3억 5천만 원을 편취한 혐의로 1심에서 징역 10개월을 선고받았고, 최종적으로 집행유예가 확정되었다.

구분	주요 내용 및 일자	비고
사기 혐의 고발	2013년 초 (사장 취임 전)	우즈베키스탄 공사 수주 관련
초대 사장 취임	2013년 9월 10일	이재명 성남시장 임명
검찰 기소	2014년 6월 30일	사기 혐의 (수원지검)
사퇴 압박 및 사표	2015년 2월 6일	유한기 본부장 세 차례 방문
최종 사직	2015년 3월	임기 1년 6개월 잔여
1심 선고	2016년 8월	징역 10개월

이러한 사법적 리스크는 공사 정관상 직무정지 등의 사유가 될 수 있었으나, 사퇴 압박의 시점과 방식이 대장동 민간 사업자 공모 직전이라는 점은 단순한 공직 기강 확립 차원의 인사가 아니었음을 시사한다. 유동규 등 대장동 일당은 사장의 부재를 틈타 공사 내부의 견제 기능을 완전히 무력화시키고, 민간 업자들의 요구사항이 반영된 사업 지침을 신속하게 확정지을 수 있었다.

유동규에 대한 전권 위임과 '별동대' 전략사업팀의 전횡

황무성 사장의 퇴진 이후 유동규 기획본부장은 공사의 실질적인 의사결정을 독점하게 된다. 그는 공사의 기존 개발 조직을 배제하고 자신의 측근들로 구성된 '전략사업팀'을 신설하여 이를 대장동 사업의 핵심 창구로 활용했다. 이 과정에서 이재명 당시 성남시장은 유동규에게 "대장동 사업은 알아서 하라"는 취지의 포괄적 실무 권한을 부여하며, 사실상 공적 시스템 외부의 독단적 운영을 승인했다는 비판을 받는다.

전략사업팀의 인적 구성과 민간 업자와의 유착

유동규 전 본부장이 신설한 전략사업팀은 처음부터 민간 사업자들의 요구를 수용하기 위해 설계된 조직이었다. 팀의 핵심 인물들은 민간 업자인 남욱과 정영학의 추천을 받아 공사에 입사한 인물들로 채워졌다. 이는 공적 기관 내부에 민간의 이익을 대변하는 '트로이의 목마'를 심은 것과 다름없는 행위로 분석된다.

1. 정민용 변호사: 천화동인 4호 소유주 남욱 변호사의 대학 후배로, 남욱의 추천을 통해 공사에 입사하여 전략사업팀 파트장을 맡았다. 그는 공모지침서와 사업협약서 작성을 주도하며 민간 측의 요구를 조문에 반영했다.
2. 김민걸 회계사: 천화동인 5호 소유주 정영학 회계사와 같은 회계법인 출신으로, 정영학의 추천으로 입사하여 전략사업팀장을 역임하며 사업 타당성 검토를 담당했다.
3. 유동규의 직접 지휘: 유 전 본부장은 직제상 상급자인 개발본부장을 건너뛰고 이들을 직접 지휘하며, 성남시 수뇌부(정진상 등)와 직접 소통하는 별도의 보고 라인을 가동했다.

이러한 변칙적인 조직 운영은 공사의 공식적인 개발1·2팀이 제시한 '초과 이익 환수' 의견을 묵살하는 기술적 기반이 되었다. 공공기관의 의사결정이 민간 업자와 결탁한 소수의 인물에 의해 좌우되면서, 대장동 사업은 공공의 이익을 보호해야 할 최소한의 방어 기제를 잃게 되었다.

공직윤리의 상실과 민간 이익 몰아주기

유동규 전 본부장은 공직자로서의 윤리의식을 망각하고 김만배, 남욱 등과 공모하여 사업 초기부터 민간 업자들을 사업자로 내정하고, 그들에게 유리한 이익 배분 구조를 설계했다. 그는 민간 업자들로부터 수억 원의 뇌물을 수수했을 뿐만 아니라, 향후 대장동 수익 중 428억 원을 나누어 갖기로 하는 약정을 체결하는 등 부패의 정점에 서 있었다.

특히 유 전 본부장은 사업협약 체결 과정에서 "공사의 이익은 확정 이익에 한정한다"는 독소 조항을 삽입하여, 부동산 경기 상승에 따른 추가 이익이 모두 민간 업자들에게 돌아가도록 만들었다. 이는 성남시민에게 돌아가야 할 수천억 원의 이익을 사적 세력에게 넘겨준 배임 행위의 핵심으로 지목된다.

초과이익 환수 조항 삭제: 7시간의 조직적 배임 메커니즘

대장동 개발 비리 의혹의 가장 결정적인 지점은 2015년 5월 27일 발생한 '초과이익 환수 조항 삭제' 사건이다. 당초 공사의 실무진은 예상보다 큰 수익이 발생할 경우 이를 공사가 추가로 배당받아야 한다는 의견을 분명히 했으나, 이는 단 몇 시간 만에 유동규의 지시에 의해 조직적으로 묵살되었다.

실무 의견의 묵살과 조항 삭제 과정

2015년 5월 27일 오전 10시 34분, 공사 개발사업1팀의 한아무개 씨는 민간 업자가 제시한 분양가(3.3㎡당 1,400만 원)를 상회할 경우 초과 이익을 지분율에 따라 추가 배분해야 한다는 내용의 '사업협약서 수정 검토' 문서를 작성해 결재를 올렸다. 그러나 이 문서는 수뇌부의 결재 과정에서 제동이 걸렸고, 불과 7시간 뒤인 오후 5시 50분, 환수 조항이 완전히 삭제된 새로운 문서가 다시 작성되었다.

시각	행위 주체	주요 조치 및 내용
05.27. 10:34	개발사업1팀	초과이익 환수 조항 포함 검토 문서 작성
05.27. 오후	유동규/전략사업팀	구두 압력 및 조항 삭제 지시 정황
05.27. 17:50	개발사업1팀	환수 조항이 삭제된 재수정안 문서 재작성
05.27. 18:08	전략사업팀	삭제본 접수 18분 만에 검토 완료 회신

이러한 신속한 삭제 과정은 유동규 전 본부장과 그의 별동대인 전략사업팀이 얼마나 기밀하게 민간 업자의 이익을 수호하기 위해 움직였는지를 보여준다. 당시 공사 관계자들은 "그것(환수 조항)을 빼고 보내야만 하는 상황이었다"고 진술하며 유동규의 강압적인 분위기를 증언했다. 이 과정에서 발생한 공사의 손해는 수천억 원에 달하며, 이는 유동규 등의 업무상 배임 혐의를 입증하는 핵심 증거로 활용되었다.

고정 이익 방식 채택의 배경과 법리적 논란

성남시와 공사는 초과이익 환수 조항을 삭제한 대가로 성남시가 1,822억 원의 이익을 우선적으로 배당받는 '이익 고정형' 방식을 확정했다. 이재명 당시 시장은 이를 "민간의 위험 부담을 전제로 한 공공의 확정 수익 확보"라고 주장했으나, 법원은 이를 공공이 가져야 할 당연한 권리와 기회를 포기한 행위로 보았다. 재판부는 공사의 지분이 50%임에도 불구하고 실제 이익 배분은 그에 훨씬 못 미치게 설계된 점을 지적하며, 이는 부패한 민관 유착에 따른 배임 범죄라고 규정했다.

의사결정권자의 책임: 위임과 승인의 법적·행정적 평가

유동규 전 본부장에게 전권을 위임하고, 황무성 사장을 사퇴시키는 과정을 승인한 최종 의사결정권자의 책임에 대한 논란은 본 사건의 정점이다. 1심 재판부는 이재명 당시 성남시장이 대장동 사업의 최종 결정권자로서 주요 보고를 받고 이를 승인했다는 사실을 명확히 판시했다.

성남시 수뇌부의 인지와 지휘·감독 책임

재판부는 이재명 시장과 그의 최측근인 정진상 정책비서관이 대장동 사업의 전 과정을 실질적으로 지배하고 있었다고 판단했다. 판결문에 따르면 유동규는 민간 업자들의 요구사항과 그들이 시장 재선을 도운 사례 등을 정진상을 거쳐 이 시장에게 보고했다. 이 시장은 유동규에게 포괄적인 권한을 부여함으로써 공사 사장의 결재를 거치지 않는 '직통 보고' 체계를 구축해주었으며, 이는 유동규가 민간 업자와 유착하여 배임 행위를 저지를 수 있는 구조적 토대가 되었다.

특히 재판부는 성남시 수뇌부가 민간 업자들이 환지 방식을 원한다는 사실과 인허가 상의 특혜가 필요하다는 점을 알고 있었음에도 불구하고, 자신의 정책적 목표인 '1공단 공원화'를 달성하기 위해 민간의 요구를 전적으로 수용했다고 지적했다. 이는 시장의 결재인이 찍힌 수많은 보고서가 증거로 제시되면서 정책적 판단의 영역을 넘어선 '미필적 고의'에 의한 배임 가능성을 시사했다.

 

법원의 유·불리 판단과 잔여 쟁점

1심 재판부는 이재명 시장의 책임에 대해 두 가지 측면의 판단을 내놓았다. 첫째, 유동규와 민간 업자들의 유착 관계와 그에 따른 사업 설계가 시장의 보고와 승인 하에 이루어졌다는 점을 인정하여 '수뇌부 책임론'을 뒷받침했다. 둘째, 그러나 이 시장이 유동규 등이 민간으로부터 직접 금품을 받는 사실까지 명확히 알았거나, 428억 원 약정의 당사자라는 점을 입증할 직접적인 증거는 부족하다고 보았다.

책임 분야	법원의 판단 내용	시사점
사업 설계 및 승인	시장이 직접 결재하고 승인함	최종 결정권자로서의 정책적 책임 명확
민간 유착 인지	유동규를 통해 민간의 요구와 지원 인지함	부패 구조 형성의 방조 혹은 묵인 가능성
금품 수수 공모	직접 수수하거나 약정한 증거 부족	뇌물 혐의에 대한 사법적 면죄부 (1심)
지휘 감독 소홀	유동규에게 전권을 주어 배임의 환경 조성	관리·감독 부실에 따른 행정적 책임 중대

결론적으로 법원은 유동규를 '배임을 주도한 실질적 책임자'로 보면서도, 그 배경에 성남시 수뇌부의 인지와 승인이 있었음을 분명히 함으로써 향후 이재명 대표에 대한 배임 재판에서 검찰의 논리에 힘을 실어주었다.

 

 

결론: 구조적 부패와 공적 시스템의 붕괴

대장동 개발 비리 의혹은 공공의 권력이 사적 이익을 추구하는 세력에 의해 어떻게 포섭되고 사유화될 수 있는지를 보여주는 극명한 사례다. 민간 이익 과다의 근본 원인은 단순히 한 실무자의 일탈이 아니라, 공사 사장을 강제로 물러나게 하고 공직 윤리가 부재한 특정 인물에게 전권을 위임한 '의도된 지배구조의 왜곡'에 있다.

공적 시스템은 투명한 의사결정과 상호 견제를 통해 작동해야 한다. 그러나 대장동 사업에서는 사장의 결재 라인이 무력화되고, 민간의 추천으로 채워진 '별동대'가 공사의 핵심 기능을 장악했으며, 최종 결정권자는 이를 "알아서 하라"는 말로 방치하거나 적극적으로 승인했다. 이러한 구조 속에서 7시간 만에 초과이익 환수 조항이 사라지고, 수천억 원의 공적 자산이 소수 민간 업자의 주머니로 흘러 들어가는 참사가 발생한 것이다.

사법부는 1심 선고를 통해 유동규와 민간 업자들의 부패 유착을 엄단하며, 이 과정이 성남시 수뇌부의 보고와 승인 아래 진행되었음을 명시했다. 이는 행정의 수반이 지니는 '지휘·감독 책임'이 결코 가볍지 않음을 경고하는 것이다. 대장동 논란은 향후 공공개발의 투명성을 확보하기 위해 인사권의 공정성과 의사결정 과정의 민주적 통제가 얼마나 중요한지를 일깨워주는 뼈아픈 교훈을 남기고 있다. 공공의 명분을 내세운 사업이 소수의 부당한 이익으로 귀결되지 않도록, 권한을 위임한 자와 위임받은 자 모두에게 엄중한 공직 윤리와 법적 책임을 묻는 것은 우리 사회의 정의를 바로 세우는 필수적인 과정이다.